Sfondo

Clausola di sbarramento

Nella distribuzione dei mandati del Bundestag si tiene conto solo di quei partiti che hanno superato la soglia del cinque per cento dei voti o che hanno raggiunto almento tre mandati in altrettanti collegi elettorali.

Elettorato

61,5 milioni di tedeschi sopra i 18 anni di età sono chiamati a partecipare alle elezioni del Bundestag. La maggioranza dell’elettorato è costituita da 31,7 milioni di donne. Alle elezioni del Bundestag del 2017 erano chiamati per la prima volta alle urne 3 milioni di aventi diritto.

Elezioni

Ogni quattro anni i partiti si presentano alle elezioni del Bundestag. L’affluenza alle urne è tradizionalmente elevata e dopo la riunificazione del 1990 essa si è assestata sull’80 per cento, dopo aver raggiunto negli anni settanta una fase di massima affluenza alle urne superiore al 90 per cento. Ciononostante, alle elezioni del XIX Bundestag nel 2017 ha votato il 76,2 per cento degli aventi diritto.

 

Governo federale

Il Cancelliere federale e i ministri federali formano il Governo federale, il gabinetto. Accanto al principio secondo cui il Cancelliere ha il potere di indirizzo sulla politica del governo vale il principio delle competenze, in base al quale i ministri guidano il proprio settore in modo autonomo nell’ambito di queste direttive, nonché il principio di collegialità, in base al quale sulle divergenze di vedute tra i ministri federali decide il Governo con voto di maggioranza. Il Cancelliere guida le attività del Governo.

I Länder della Repubblica federale di Germania

La Repubblica federale di Germania è uno Stato federale. Sia lo Stato che i 16 Länder hanno competenze autonome. Politica estera, politica europea, difesa, giustizia, lavoro, affari sociali, imposte e sanità sono di competenza del livello federale. È dei Länder, invece, la competenza dei settori sicurezza interna, scuola, università, nonché amministrazione e comuni. Le competenze dello Stato si limitano soprattutto alla legislazione, alla quale partecipano anche i Länder attraverso le loro rappresentanze nel Bunderat. D’altra parte le amministrazioni dei Länder hanno il compito di applicare non solo le leggi del loro Land, bensì anche quelle dello Stato. I motivi di questa ripartizione dei compiti si trovano nel passato. Lo Stato nazionale tedesco nacque nel 1871 grazie all’annessione di numerosi Stati autonomi. Fu quindi superfluo organizzare un’amministrazione statale centralizzata più grande. Una particolarità nella cerchia dei 16 Länder sono le tre città Stato. Il territorio del loro Stato si limita rispettivamente alle metropoli di Berlino, Brema/Bremerhaven e Amburgo, mentre gli altri sono cosiddetti Stati di superficie territoriale e hanno molti comuni rurali e cittadini.

I partiti politici

Secondo la Legge fondamentale i partiti politici hanno il compito di concorrere alla formazione della volontà politica del popolo. La presentazione di candidati per le frazioni politiche e l’organizzazione di campagne elettorali acquistano il rango di compito costituzionale. Per questo motivo i partiti ricevono dallo Stato un risarcimento delle spese sostenute durante la campagna elettorale. Il risarcimento delle spese elettorali, praticato per la prima volta in Germania, è oggi d’uso corrente nella maggior parte delle democrazie. Secondo la Legge fondamentale l’ordinamento interno dei partiti deve essere conforme ai principi della democrazia (uguale capacità di partecipazione dei loro iscritti). I partiti sono tenuti a riconoscere lo Stato democratico. 

Partiti i cui principi democratici sono dubbi, possono, ma non sempre devono, essere proibiti su richiesta del governo federale. Il governo federale può solamente presentare domanda affinché siano interdetti, se ritiene che ciò sia necessario perché tali partiti rappresentano un pericolo per la democrazia. Il divieto stesso può essere espresso esclusivamente dalla Corte costituzionale federale. Si evita così che i partiti al governo escludano un partito che potrebbe loro nuocere nella competizione politica. Nella storia della Repubblica Federale ci sono state poche procedure per interdire un partito e ancor meno divieti effettivi. È vero che la Legge fondamentale sostiene i partiti politici, ma in fondo essi rimangono espressioni della società e possono rischiare di fallire quando sono sconfitti alle elezioni, se perdono i propri membri e se vi nascono contrasti su questioni riguardanti il loro organico e i loro contenuti. 

Il panorama dei partiti tedeschi è di facile orientamento. Da un sistema tripartitico di lunga data (CDU/CSU, SPD e FDP) con l’affermazione dei Verdi negli anni 80 del secolo scorso e del partito erede della SED (Die Linke) dopo la riunificazione del 1990, si è sviluppato un sistema pentapartitico. I partiti dell’Unione, che fanno parte della famiglia europea dei partiti democratici cristiani, sono presenti in tutta la Germania, a eccezione che in Baviera, con il nome di Unione Cristiano Democratica (CDU). Nel Land Baviera la CDU rinuncia ad una propria presenza e lascia il campo al partito dell’Unione Cristiano Sociale (CSU), a cui è strettamente legata. Nel Bundestag i deputati dei due partiti si sono uniti stabilmente in una frazione comune. 

Il Partito Socialdemocratico Tedesco (SPD) è la seconda grande forza nel gruppo dei partiti tedeschi e fa parte della famiglia europea dei partiti socialdemocratici e socialisti democratici. CDU/CSU e SPD hanno un atteggiamento fondamentalmente positivo nei confronti dello Stato sociale. La CDU/CSU tende a sostenere i lavoratori autonomi, gli artigiani e gli imprenditori, mentre la SPD è più vicina ai sindacati.

Il Partito Liberal Democratico (FDP) fa parte della famiglia dei partiti liberali europei. Nelle elezioni del Bundestag del 2013 questo partito ha perso a causa della cosiddetta soglia del cinque per cento per la troppo bassa percentuale di votanti e non è rappresentato nel XVIII Bundestag Tedesco.

Bündnis 90/Die Grünen appartengono alla famiglia europea dei partiti dei Verdi e degli ecologisti. Il loro programma è caratterizzato dalla combinazione dell’economia di mercato con la tutela della natura e dell’ambiente sottoposta al controllo statale. Questo partito rappresenta per lo più un elettorato dal reddito medio-alto e di cultura superiore alla media. 

Il partito Die Linke (La Sinistra) è particolarmente presente nei cinque Länder che al momento della riunificazione si sono annessi alla Repubblica federale di Germania. In Turingia dalla fine del 2014 il Presidente dei ministri appartiene al partito Die Linke che è presente anche nei Parlamenti di molti altri Länder. Quale partito che promuove il tema della giustizia sociale esso si trova soprattutto in concorrenza con la SPD.

Il Bundesrat

Il Bundesrat, o Consiglio federale, è la rappresentanza dei Länder, una sorta di seconda Camera accanto a quella del Bundestag. Esso deve deliberare ogni legge federale. Quale camera dei Länder, il Bundesrat ha la stessa funzione della seconda camera di altri Stati federali, per lo più chiamata senato. Fanno parte del Bundesrat solo i rappresentanti dei governi regionali. La proporzione dei voti dei Lander tiene conto parzialmente dall’entità della rispettiva popolazione: ogni Land dispone di almeno tre voti, i Länder più popolosi hanno fino a sei voti.

Il Bundesrat contribuisce all’approvazione delle Leggi federali, ma in ciò si differenzia dalle seconde camere di altri Stati federali. La Legge fondamentale prevede due tipi di cooperazione: le leggi federali che causano ai Länder nuove spese d’amministrazione o che subentrano al posto di precedenti leggi regionali sono soggette all’obbligo di approvazione del Bundesrat: in questo caso il Bundesrat deve approvare un decreto legge del Bundestag affinché questo diventi valido, e in tal caso il Bundesrat ha lo status di un organo legislativo avente gli stessi diritti del Bundes­tag. Attualmente è soggetto ad approvazione più del 50 per cento di tutti i decreti di legge. Dato che in linea di massima le leggi federali sono applicate dalle amministrazioni dei Länder, le leggi più importanti e costose toccano la sovranità amministrativa dei Länder. Oltre a queste leggi soggette ad approvazione ci sono le «leggi soggette ad opposizione» che il Bundesrat può in realtà respingere: il Bundestag può però respingere l’opposizione con la stessa maggioranza prevista per la deliberazione nel Bundesrat, semplice o dei-due-terzi, nel secondo caso almeno con la maggioranza dei membri del Bundestag (maggioranza assoluta).

Dal settembre 2006 una riforma del federalismo dà un nuovo regolamento alle competenze dello Stato federale e dei Länder. Obiettivo della riforma è il miglioramento della capacità decisionale dello Stato federale e dei Länder e una maggiore chiarezza nelle responsabilità politiche loro assegnate.

Il Bundestag

Il Bundestag è la rappresentanza eletta del popolo tedesco. Dal punto di vista tecnico la metà dei 598 deputati è eletta tramite le liste regionali dei partiti (secondi voti) e l’altra metà per mandato diretto in uno dei 299 collegi elettorali (primi voti). Questa distribuzione non cambia assolutamente l’importanza centrale dei partiti nel sistema elettorale. Hanno probabilità di essere eletti in un collegio elettorale solo quei candidati che sono iscritti a un partito. La distribuzione dei voti degli elettori rispecchierà così l’appartenenza a un partito dei deputati del Bundestag. Al fine di non complicare le maggioranze con l’esistenza di partiti piccoli o piccolissimi, una clausola di sbarramento, la cosiddetta soglia-del-cinque-per-cento, li esclude dalla presenza nel Bundestag. L'effettivo numero dei mandati è spesso superiore a causa dei mandati in eccedenza e dei mandati di compensazione.

Il Bundestag è il parlamento tedesco. I suoi deputati si organizzano in frazioni ed eleggono dalle loro file un presidente. Il Bundestag ha il compito di eleggere il Cancelliere federale e poi di mantenerlo in carica approvando la sua politica. Il Bundestag può sostituire il Cancelliere rifiutandogli la fiducia. In ciò è simile ad altri parlamenti. Non fa inoltre tanta differenza il fatto che in Germania il Cancelliere venga eletto, mentre in Gran Bretagna o in altre democrazie parlamentari esso viene nominato dal Capo dello Stato, dato che in altre democrazie parlamentari viene sempre nominato a capo del governo un capo di partito che può appoggiarsi ad una maggioranza del parlamento.

Il secondo importante compito dei deputati nel Bundestag è l’esercizio della funzione legislativa. Una parte minore viene presentata dal Parlamento o dal Bundesrat. Il Bundestag assomiglia ai parlamenti di altre democrazie parlamentari anche nel fatto che esso emana prevalentemente leggi proposte dal governo federale. Tuttavia il Bundestag, che risiede nel Reichstag a Berlino, non rappresenta tanto un parlamento come foro di discussione, come nella cultura parlamentare britannica, ma assomiglia molto di più a un parlamento di tipo americano, il cosiddetto working parliament. Le commissioni specifiche del Bundestag vagliano con grande intensità e obiettività le proposte di legge presentate dal parlamento.

Il terzo grande compito del Bundestag è il controllo sulle attività del governo. Il controllo parlamentare sotto gli occhi dell’opinione pubblica è esercitato dall’opposizione parlamentare. Il controllo meno visibile, ma non per questo meno importante, è esercitato dai deputati dei partiti di governo, che rivolgono domande critiche ai loro rappresentanti del governo dietro le porte chiuse delle sale riunioni.

Il Cancelliere federale

Il Cancelliere federale è l’unico membro del governo federale scelto per elezione. La Costituzione gli concede il diritto di scegliere personalmente i ministri responsabili delle maggiori cariche politiche. Inoltre il Cancelliere decide quale sarà il numero dei ministeri e stabilisce le loro competenze. Ha inoltre la competenza delle direttive: essa descrive il diritto del Cancelliere di dettare in modo vincolante i temi centrali delle attività del governo. Con questa competenza il Cancelliere ha in mano una serie di strumenti di guida paragonabili ai poteri dei presidenti delle democrazie presidenziali.

Il Consiglio Parlamentare che nel 1949 promulgò la Legge fondamentale pensava al primo ministro britannico quale modello per il ruolo del Cancelliere. Costui ha gli stessi strumenti di potere del Cancelliere, ma in realtà il suo potere è molto minore di quello del premier britannico. Nel sistema parlamentare della Gran Bretagna governa sempre solo un partito, giacché il sistema elettorale maggioritario britannico favorisce il partito più forte. Di regola, nel Bundestag nessun partito ha la maggioranza. Pertanto, per l’elezione del Cancelliere occorre ricorrere alla formazione di una coalizione.

L’elezione del Cancelliere è preceduta da esaurienti trattative tra i partiti che vogliono governare insieme. Qui si tratta in particolare di decidere in qual modo i ministeri dovranno essere distribuiti tra i partiti, quali ministeri dovranno essere mantenuti e quali nuovi ministeri dovranno essere istituiti. Al partito più forte nell’alleanza di governo è riconosciuto il diritto di presentare il Cancelliere federale. I partiti si accordano inoltre sui programmi che intendono affrontare nei prossimi anni. I risultati di queste trattative di coalizione vengono messi per iscritto in un accordo di coalizione. Solo in un secondo tempo si passa all’elezione del Cancelliere. Trattative tra i partiti al governo preparano le delibere del governo federale e le accompagnano. Se i ­punti in comune si esauriscono già prima delle elezioni di un nuovo Bundestag, si può ricorrere alla sostituzione del Cancelliere.

Con la revoca del Cancelliere in carica, che avviene mediante la mozione di sfiducia costruttiva, il Bundestag deve eleggere contemporaneamente un nuovo Cancelliere. Questa provocatoria disdetta della fiducia parlamentare costringe i partiti rappresentati nel Bundestag a formare una nuova maggioranza di governo operativa già prima che venga deposto il Cancelliere. Una revoca del Cancelliere è stata tentata solo due volte, riuscendo però solo una volta, nel 1982, quando fu espressa la sfiducia all’allora Cancelliere Helmut Schmidt (SPD) e fu eletto Cancelliere Helmut Kohl (CDU).

In qualsiasi momento, però, il Cancelliere può porre al Bundestag la richiesta diretta a ottenere la fiducia, per verificare se gode ancora del pieno sostegno dei partiti al governo. Se il Cancelliere non ottiene la fiducia, ciò significa che parti della maggioranza di governo abbandonano il Cancelliere e in tal caso il Presidente federale può decidere se sciogliere il Bundestag e quindi indire nuove elezioni. Il Presidente può anche esortare i partiti rappresentati nel Bundestag a tentare di formare un nuovo governo.

Nella storia della Repubblica Federale non c’è mai stata una vera sconfitta in una votazione di fiducia. Ci sono state però sconfitte manipolate, quando i deputati dei partiti al governo oppure i ministri si sono astenuti dal voto per provocare la caduta del governo (1972, 1982, 2005). Si è battuta questa strada per indurre a nuove elezioni del Bundestag, altrimenti impossibili secondo la Costituzione, ma si può percorrere solo con il consenso del Presidente federale e non è priva di contestazioni giuridiche.

Il Presidente federale

Il Presidente federale rappresenta la Repubblica federale quale Capo dello Stato. Egli rappresenta il suo paese all’estero e nomina i membri del governo, i giudici e gli alti funzionari. La sua firma sigilla l’entrata in vigore delle leggi. Egli congeda il governo e in casi eccezionali, come nell’estate 2005, può sciogliere anzitempo il Parlamento. La Legge fondamentale non concede al Presidente federale un diritto di veto contro decreti legge emanati dagli organi parlamentari, che invece può essere esercitato dal Presidente degli Stati Uniti o da altri presidenti. Il Presidente federale conferma le proposte del governo sulle nomine del personale, nonché i decreti parlamentari, di cui verifica solo che siano stati emessi in conformità alle norme della Legge fondamentale.

Il Presidente federale esercita il suo mandato per un periodo di cinque anni; può tuttavia essere rieletto per un altro periodo. Egli è eletto dall’Assemblea federale formata per metà dai membri del Bundestag e per l’altra metà da un ugual numero di membri eletti dai parlamenti dei 16 Länder.

Il sistema elettorale

Il sistema elettorale tedesco fa sì che sia difficile che un partito riesca a formare il governo da solo. Coalizioni di partiti sono la regola. In generale, prima di entrare in campagna elettorale i partiti pronunciano delle dichiarazioni di coalizione, per far sapere agli elettori con quale partner il partito a cui daranno il voto ha intenzione di governare. Con il voto assegnato a un partito il cittadino esprime quindi da una parte la preferenza per un’alleanza di partiti, dall’altra decide i rapporti di forza tra i futuri partner di governo prescelti.

La Corte costituzionale federale

La Corte costituzionale federale è un’istituzione caratteristica della democrazia tedesca del dopoguerra. La Legge fondamentale le ha conferito il diritto di abrogare decreti di legge promulgati secondo le norme democratiche nel caso in cui abbia accertato che essi violano la Legge fondamentale. La Corte costituzionale interviene solo dietro istanza. La cerchia di chi può presentare un’istanza comprende gli organi federali, il Presidente federale, il Bundestag, il Bundesrat, il governo federale o parti di essi, i deputati o le frazioni, nonché i governi dei Länder. La Corte costituzionale federale interviene nella «contesa costituzionale» a tutela dello Stato federale e della divisione dei poteri garantita nella Legge fondamentale. Per permettere di presentare un’istanza presso la Corte costituzionale federale anche a una minoranza parlamentare è sufficiente che un terzo dei membri del Bundestag presenti ricorso contro una norma di legge («revisione astratta di costituzionalità delle norme»).

La Legge fondamentale legittima inoltre il «ricorso costituzionale» di singoli cittadini, nel caso in cui essi ritengano lesi i propri diritti fondamentali da parte dei pubblici poteri. Inoltre ogni corte tedesca ha l’obbligo di ricorrere alla Corte costituzionale con una «revisione concreta di costituzionalità delle norme» se ritiene anticostituzionale una legge. La Corte costituzionale federale ha il monopolio dell’interpretazione della Costituzione per tutta la giurisdizione.

La Legge fondamentale

La Legge fondamentale vincola la legislazione all’ordinamento costituzionale e l’amministrazione dello Stato alla legge e al diritto. Particolare importanza ha l’articolo 1 della Legge fondamentale. Esso postula quale bene supremo dell’ordinamento costituzionale il rispetto della dignità umana: «La dignità della persona è intangibile. È dovere di ogni potere statale rispettarla e proteggerla». Gli altri diritti fondamentali garantiscono tra l’altro la libertà d’azione nell’ambito delle leggi, l’uguaglianza delle persone di fronte alla legge, la libertà della stampa e dei media, la libertà di riunione e la tutela della famiglia.

La Legge fondamentale dichiara che la Germania è uno Stato di diritto: tutte le attività delle istituzioni statali sono soggette al controllo della legge. Un altro principio scritto nella Costituzione è quello dello Stato federale, secondo cui il potere viene diviso tra lo Stato centrale e un certo numero di Stati membri. Infine, la Legge fondamentale definisce la Germania uno Stato sociale. Lo Stato sociale impone che lo Stato provveda a garantire ai cittadini mezzi di sostentamento tali da poter condurre una vita dignitosa anche in caso di disoccupazione, disabilità, malattia e nella vecchiaia. Una particolarità della Legge fondamentale è il cosiddetto «carattere definitivo» di questi principi base della Costituzione. I diritti fondamentali, la struttura democratica, lo Stato federale e lo Stato sociale non possono essere violati neppure mediante successive modifiche della Legge fondamentale o tramite una Legge fondamentale completamente nuova.

Dopo aver dichiarato che il popolo esercita il potere attraverso organi specifici, la Legge fondamentale stabilisce che la forma di governo è quella della democrazia rappresentativa. Le costituzioni dei Länder tedeschi prevedono inoltre strumenti di democrazia diretta. Attraverso l’iniziativa popolare un numero minimo di cittadini esorta un parlamento regionale a elaborare una legge. In ugual modo l’iniziativa popolare può esigere che venga congedata una proposta di legge presentata. Successivamente, se il parlamento non soddisfa questa richiesta, si tiene un referendum nel quale la maggioranza può approvare questa legge.

Lo Stato federale

Lo Stato federale tedesco è una struttura complessa. Essa è formata dalla piattaforma centralistica del governo federale e da 16 Länder federali. La Legge fondamentale stabilisce l’ordine delle competenze, quali compiti siano di competenza del governo e quali di competenza dei Länder federali. In ciò il sistema federale della Germania assomiglia a quello di altri Stati federali. La vita ufficiale della Germania si basa prevalentemente sulle leggi federali. In base al principio di sussidiarietà, invece, la popolazione ha contatto quasi esclusivamente con le istituzioni dei Länder o con le amministrazioni comunali che operano su mandato dei Länder. Ciò si deve al fatto che la Legge fondamentale cerca di combinare i vantaggi dello Stato unitario con quelli dello Stato federale. Nella loro vita quotidiana i cittadini degli altri Stati federali hanno maggiori contatti con i rappresentanti degli enti federali.

La Legge fondamentale stabilisce che le condizioni di vita devono essere analoghe in tutta la Germania; esse sono in gran parte determinate dalla politica economica e sociale. Il sistema finanziario della Germania lascia ai Länder un notevole margine per il finanziamento dei loro compiti. Tutte le imposte più redditizie sono approvate da leggi federali, che tuttavia devono essere approvate anche dalla rappresentanza dei Länder, ovvero dal Bundesrat. Una parte delle entrate tributarie sono destinate solo allo Stato federale o ai Länder, un’altra parte, tra cui le imposte particolarmente redditizie, vengono ripartite tra Stato federale e Länder. Sotto questo aspetto lo Stato federale tedesco assomiglia ad uno stato unitario. Tuttavia i Länder controllano la maggior parte degli enti amministrativi federali. Nell’amministrazione tedesca prevalgono pertanto elementi federalistici. Da una parte le amministrazioni dei Länder applicano le rispettive leggi regionali, ma esse applicano anche la maggior parte delle leggi federali. In passato, a causa della quantità dei compiti assegnati ai Länder dallo Stato federale, molti Länder sono stati costretti ad assumere molti debiti. Nel 2009 è stata approvata una modifica della Costituzione che proibisce loro un’ulteriore assunzione di debiti dal 2020 e che limita la concessione di nuovi debiti allo Stato federale dal 2016 – ad eccezione di situazioni di crisi economiche – ad un massimo dello 0,35 per cento del prodotto interno lordo (freno all’indebitamento).

Per il resto tre compiti legislativi propri dello Stato federale sono assolti dai Länder in modo del tutto autonomo: l’istruzione scolastica, gran parte anche di quella universitaria, la sicurezza interna, compreso il settore poliziesco, nonché l’organizzazione dell’amministrazione comunale autonoma. Nella legislazione la priorità dello Stato federale rispetto ai Länder è bilanciata, grazie alla concessione di ampi diritti di cooperazione del Bundesrat.