배경

5%조항

5% 이상의 득표율을 얻었거나 지역구에서 3명 이상의 당선자를 낸 정당만이 연방하원에 진출할 수 있다.

기본법

기본법은 입법을 헌법질서에, 행정을 법과 법률에 예속시킨다. 기본법 내에서도 제1조는 각별한 중요성을 지닌다. 기본법 제1조는 ‘인간의 존엄성은 불가침하다. 인간의 존엄성을 존중하고 보호하는 것은 모든 국가권력의 의무이다’라는 내용을 골자로 하며, 인간 존엄성의 존중을 헌법질서의 최고가치로 규정한다. 그밖에 기본법에 명시된 기본권으로는 법적 틀 내에서 행동의 자유, 법 앞에서의 평등, 언론의 자유, 결사의 자유, 가족의 보호가 있다.

기본법은 독일이 법치국가이고 국가기관의 모든 행위가 사법의 통제 하에 있음을 명시한다. 그밖에도 연방과 주가 통치권을 나누어 갖는 연방국가의 원칙도 기본법의 기본원칙 가운데 하나이다. 마지막으로 기본법은 독일을 사회복지국가라고 정의한다. 

사회복지국가는 실업, 장애, 질병, 노령 등의 상황에서도 인간의 존엄성을 지킬 수 있을 정도의 물질적 소득을 보장할 것을 요구한다. 기본법의 이와 같은 기본원칙이 개정될 수 없다는 사실은 특기할 만하다. 즉, 기본권, 민주주의, 연방국가, 사회복지국가 관련 조항은 기본법 개정이나 새로운 헌법에 의해서도 침범될 수 없는 것이다.

기본법은 국민이 특수한 기관을 통해 통치를 행사한다는 것을 대의민주주의의 통치형태로 명시하고 있다. 독일의 주헌법은 그 밖에도 직접민주주의의 수단을 사용할 수 있음을 밝히고 있다. 소수의 주민도 국민발안을 통해 연방주의회에 법개정을 촉구할 수 있다. 국민청원은 동일한 방식으로 의회에 제출된 법안의 채택을 요구할 수 있는 제도이다. 의회가 청원을 받아들이지 않을 경우에는 국민의결을 실시하여 다수에 의한 법안 결정을 할 수 있다.

독일연방공화국의 연방주들

독일연방공화국은 연방제 국가이다. 연방과 16개의 연방주들은 독립적인 권한을 갖는다. 대외정책, 유럽정책, 국방, 사법, 노동, 사회, 조세 및 보건 분야는 연방의 관할이다. 치안, 교육, 대학, 행정 및 기초자치단체에 대한 관할은 연방주에 귀속된다. 연방의 권한은 주로 입법으로 제한되는데, 연방주들은 연방상원에 대표를 보내 입법에 참여할 수 있다. 연방주 행정부는 연방주의 법뿐만 아니라 연방의 법도 집행할 임무가 있다. 이러한 방식으로 업무를 분담한 것은 과거 역사로부터 기인한다. 독일민족국가는 1871년 다수의 독립적인 국가들이 동맹을 이루어 결성되었다. 이에 따라 상위의 중앙국가 행정은 반드시 필요한 구조는 아니었다. 16개 연방주 가운데 3개는 하나의 도시가 하나의 연방주를 이루고 있다. 베를린, 브레멘, 함부르크는 도시이면서 동시에 연방주 자격을 갖추고 있으며, 그 밖의 다른 연방주들은 다수의 지자체를 두고 있다. 

연방국가

독일연방공화국은 16개 연방주로 구성된다. 국가권력은 전체국가와 연방 그리고 연방주에 분배된다. 연방주는 제한적이지만 자체적 국가권력을 지닌다.

연방대통령

연방대통령은 국가원수로서 독일연방공화국을 대표한다. 그는 대외적으로 독일을 대표하며, 내각구성원, 연방재판관, 고위관료를 임명하고 서명을 통해 법률을 발효시킨다. 또한 내각을 해체시키고 2005년 여름의 경우처럼 의회를 예외적으로 조기에 해산시킬 수 있다. 그러나 기본법에 의하면 연방대통령은 미국이나 다른 나라 대통령처럼 의회에서 의결한 법안에 대한 거부권을 갖지 않는다. 연방대통령은 의회의 결정과 내각의 임명안을 확인하지만, 이는 단지 기본법 규정에 따라 올바르게 구성되어 있는지 여부만 검토하는 것이다.

연방대통령의 임기는 5년이며, 1회에 한해 재임이 가능하다. 연방대통령은 연방회의에서 선출되며, 연방회의는 연방하원 의원과 16개 주의회에서 선출된 동수의 주의원으로 구성된다. 

연방상원

연방상원은 주를 대표하는 기관으로서, 연방하원이 제1원이라면 연방상원은 제2원이라 할 수 있다. 연방상원은 모든 연방법안을 심의한다. 각 주를 대표하는 기관으로서의 연방상원은 상원 (senate)이라 불리는 다른 연방국가의 제2원과 동일한 기능을 한다. 연방상원에는 대부분 주정부 대표들이 속한다. 각 주의 의결권은 인구 수에 따라 정해진다. 각 주는 최소 3개에서 인구수가 많은 주는 최대 6개까지 의결권을 갖는다. 

연방상원은 연방법안의 입법에 참여한다. 이 부문에서 연방상원은 다른 연방국가의 제2원과 차별화된다. 기본법에는 두 가지 종류의 참여가 규정되어 있다. 각 주에 추가적 행정비용을 야기시키거나 기존의 주법을 대신하게 되는 연방법은 연방상원의 동의를 거쳐야 한다. 즉, 연방법을 발효시키기 위해서는 연방상원이 연방하원의 입법 결정에 동의해야 하는 것이다. 이러한 경우 연방상원이 입법기관으로서의 연방하원과 동등한 지위를 갖는다고 할 수 있다. 현재 연방상원의 동의를 거쳐야 하는 법안은 전체 법안의 50% 이상을 차지한다.

연방법은 기본적으로 주행정부 조직에 의해 집행되기 때문에 비용이 많이 드는 주요 법안에 대해서는 각주가 행정고권을 행사하게 된다. 이와 같은 동의법과 구별되어야 하는 것이 ‘이의제기법’이다. 이러한 법은 연방상원이 거부할 수 있지만, 연방하원은 이와 같은 이의제기를 연방상원이 적용한 것과 동일한 결정방식으로 즉, 단순다수, 절대다수 또는 2/3다수로 거부할 수 있다. 2006년 9월부터 연방주의 개혁을 통해 연방과 주의 관할영역이 새롭게 규정되었다. 개혁의 목표는 연방과 주의 행위능력 및 결정력을 향상시키고 정치적 책임을 분명하게 하는 것이다.

연방정부

연방정부, 즉 내각은 연방총리와 연방장관으로 구성된다. 내각에서는 총리의 정책방향결정권 외에 연방장관이 이러한 정책방향의 틀 내에서 관할영역을 자체적으로 지휘하는 주무 관할원칙과 논란이 되는 문제에 대해 연방정부가 다수결로 결정하는 합의제가 적용된다. 모든 업무는 총리의 지휘 하에 이루어진다.

연방총리와 정부

연방총리는 연방정부 내에서 유일하게 선출되는 자리이다. 연방총리는 헌법에 따라 주요 부처의 수장인 장관을 선택할 권한을 가지며, 부처의 수와 관할권도 결정할 수 있다. 또한 총리는 정책방향결정권을 갖는다. 이는 곧 정부의 주요 업무를 지정할 수 있는 총리의 권한이 법적 구속력을 갖는다는 뜻이다. 연방총리의 이러한 권한은 대통령제 민주국가에서 대통령이 갖는 통치권과 비견할 수 있다.

1949년 기본법을 제정한 의회협의회에서는 연방총리의 모델로 영국 총리를 떠올렸다. 영국 총리와 연방총리는 권력수단은 동일하지만, 실질적으로는 연방총리의 권력이 영국 총리보다 훨씬 낮다. 영국의 단순다수제가 최대당에게 유리하기 때문에 영국 의회제에서는 언제나 하나의 정당만이 통치를 하는데 반해, 연방하원에서는 일반적으로 어떤 정당도 과반수를 차지하지 못한다. 그렇기 때문에 총리선출을 위해서는 여러 정당이 연립하는 연정이 필요하다.

총리선출에 앞서 연정을 이루려는 정당들은 정당 간의 부처 배정, 부처 존속 및 신설 등에 대해 상세한 논의를 거치게 된다. 다수당에게는 연방총리를 세울 수 있는 권한이 주어진다. 그밖에 정당들은 앞으로 추진할 계획에 대해 논의를 한다. 이러한 연정협상 결과는 연정협정으로 문서화된다. 이러한 과정을 거친 후에야 비로소 연방총리가 선출된다. 집권당 간의 협상은 연방정부의 결정을 준비하고 이를 동반한다. 

새로운 연방하원선거 이전에 이미 정치적 공통점이 고갈될 경우, 연방총리는 해임된다. (건설적) 불신임결의에 의한 총리의 해임은 곧바로 새 총리 선출로 이어져야 한다. 그렇기 때문에 연방하원에 진출한 정당들은 의회의 불신임으로 총리를 해임하기 전에 새로운 다수정부를 구성해야 한다는 압박을 받게 된다. 지금까지 총리 해임은 두 차례 시도되었으며, 이 가운데 성공한 것은 1982년 한번이었다. 당시 헬무트 슈미트 총리(사민당)는 불신임에 의해 해임되고 헬무트 콜(기민당)이 새 총리로 선출되었다.

연방총리는 집권당의 절대적 지지를 얻고 있는지 확인하기 위해 언제든지 연방하원에 신임투표를 요구할 수도 있다. 신임투표에서 총리가 패할 경우, 즉, 다수정부의 일부가 총리를 외면할 경우, 연방하원의 해체 및 새로운 총선 실시 여부에 대한 결정권은 연방대통령에게 있다. 연방대통령은 연방하원에 진출한 정당들에게 새로운 정부 구성을 시도할 것을 촉구할 수도 있다.

독일연방공화국 역사상 신임투표에서 실제로 패한 경우는 없었다. 단, 합의에 의한 패배는 세 차례 있었다. 즉, 정부를 해체시키기 위해 집권당 의원이나 장관들이 투표를 하지 않았던 것이다 (1972, 1982, 2005). 이러한 방법을 취한 것은 헌법상 다른 방법으로는 조기에 새 연방하원선거를 치르는 것이 불가능했기 때문이다. 이 방법은 연방대통령의 동의 하에만 시행될 수 있으며, 이에 대해서는 법적으로 논란의 여지가 없지 않다.

연방헌법재판소

연방헌법재판소는 독일 전후민주주의의 특징적인 제도이다. 기본법에 따르면, 연방헌법재판소는 민주적 절차에 따라 의결된 법안이 기본법에 위배된다고 판단될 경우, 이를 무효화시킬 수 있는 권한을 갖는다. 헌법재판소는 소송이 제기될 경우에만 나설 수 있으며, 소송을 제기할 수 있는 권한은 연방대통령, 연방하원, 연방상원, 연방정부와 그 구성원인 의원이나 교섭단체, 그리고 주정부에게 있다. 헌법재판소는 ‘헌법소송’이 제기되는 경우, 기본법에 보장된 삼권분립과 연방국가원칙의 보호를 위해 나서게 된다. 법규범에 대한 소송 (‘추상적 규범통제소송’)을 제기하는 데에는 연방하원 전체의원의 1/3만 동의하면 된다. 기본법에 따르면 공기관의 행위로 인해 개인의 기본권이 침해되었다고 느낄 경우 개개인도 ‘헌법 소원’을 제기할 수 있다. 또한 독일의 모든 법원은 특정법이 위헌이라고 판단될 경우 헌법재판소에 ‘구체적 규범통제소송’을 제기할 의무가 있다. 연방헌법재판소는 전체 법원에 대해 헌법 해석과 관련하여 독점적 지위를 누리고 있는 셈이다.