contexto

A Lei Fundamental

A Lei Fundamental vincula a legislação à ordem constitucional e a administração do Estado ao direito e à lei. Um significado especial é atribuído ao Artigo 1º da Lei Fundamental, que postula como mais alto bem da ordem constitucional o respeito aos direitos humanos: “A dignidade da pessoa humana é inviolável. Toda autoridade pública terá o dever de respeitá-la e protegê-la”. Os outros direitos fundamentais garantem a liberdade de agir no âmbito das leis, a igualdade das pessoas perante a lei, a liberdade de imprensa e da mídia, a liberdade de reunião e a proteção da família. A Lei Fundamental determina que a Alemanha é um Estado de direito: Todas as atividades dos órgãos estatais estão sob controle jurídico. Outro princípio constitucional é o do federalismo, ou seja, a divisão do poder público entre uma série de Estados e a Federação. Finalmente, a Lei Fundamental define a Alemanha como um Estado social. O Estado social exige que a política tome providências para garantir meios de subsistência às pessoas em caso de desemprego, invalidez, doença ou velhice. Uma peculiaridade da Lei Fundamental é o chamado “caráter permanente” desses princípios constitucionais básicos. Os direitos fundamentais, o regime democrático, o federalismo e o Estado social são intocáveis, mesmo no caso de mudanças posteriores da Lei Fundamental ou da elaboração de uma Constituição totalmente nova.

Com a constatação de que o povo exerce o poder através de órgãos especiais, a Lei Fundamental estabeleceu a democracia representativa como forma de governo. As constituições dos Estados federados alemães prevêem ainda instrumentos de democracia direta. Através da iniciativa popular, uma porcentagem mínima da população pode exigir de um Parlamento estadual que elabore uma lei. Da mesma forma, o referendo popular pode exigir que o Parlamento aprove um projeto de lei apresentado. Caso o Parlamento não aceite o referendo, segue-se então o plebiscito popular, no qual a maioria pode aprovar a lei.

 

 

A República Federal

A República Federal é um sistema estatal complexo, constituído pela Federação em nível de administração central e por 16 ”Länder“ em nível de estados. A Lei Fundamental estabelece a distribuição das tarefas entre a Federação e os estados. Nesse aspecto o sistema federativo alemão se assemelha ao de outras federações. A vida pública na Alemanha fundamenta-se primordialmente nas leis federais. Os cidadãos, segundo o princípio da subsidiariedade, lidam quase que exclusivamente com as repartições estaduais e com as administrações municipais, que atuam em nome dos estados. A razão disso está nos esforços empreendidos pela Lei Fundamental para combinar as vantagens do Estado centralizado com o Estado federativo. Os cidadãos de outros países federativos têm em sua vida cotidiana muito mais contato com representantes dos órgãos federais.

A Lei Fundamental exige que as condições de vida sejam semelhantes em toda a Alemanha. Essas condições de vida são determinadas essencialmente pelas políticas econômica e social. A constituição financeira da Alemanha priva os Estados de um espaço considerável no financiamento de suas tarefas. Todos os impostos rendosos são aprovados como leis federais, que no entanto necessitam da aprovação da representação dos estados, ou seja, do Conselho Federal. Uma parte desses impostos é destinada totalmente à Federação ou aos estados, uma outra parte, especialmente os impostos mais rendosos, são distribuídos entre a Federação e os estados. Nesse aspecto o Estado federativo alemão se assemelha a um Estado centralizado. No entanto, os estados federados controlam a maior parte das capacidades administrativas nacionais. Na administração alemã imperam, portanto, elementos federalistas. As administrações estaduais executam, por um lado, as suas próprias leis estaduais. Mas executam também a maioria das leis federais. Devido à grande quantidade de tarefas delegadas pela Federação aos estados, muitos deles foram obrigados a contrair dívidas substanciais. Em 2009, foi aprovada uma alteração constitucional que proíbe aos estados tomar novos financiamentos a partir de 2020 e que limita o novo déficit público permitido à Federação ao máximo de 0,35% do Produto Interno Bruto a partir de 2016, excetuando-se situações de crise econômica (freio da dívida).

Os estados executam por outro lado três tarefas nacionais sob responsabilidade própria: as questões das escolas e das instituições do ensino superior, a segurança interna, inclusive as tarefas da polícia, bem como a configuração da autogestão municipal. Os estados encontram nos amplos direitos de participação do Conselho Federal uma compensação para a precedência da Federação na legislação.

Cláusula de exclusão

Na distribuição dos assentos no Parlamento Federal participam somente os partidos que consigam, no mínimo, 5% dos segundos votos válidos ou três mandatos diretos.

 
Eleições

Os partidos concorrem às eleições para o Parlamento Federal a cada quatro anos. O índice de participação nas eleições na Alemanha é tradicionalmente alto e se situa – depois de uma fase de mais de 90% na década de 70 – desde a reunificação em 1990 em torno de 80%. Da décima nona eleição para o Parlamento Federal, em 2017, participaram  76,2 % dos eleitores habilitados a votar.

 

Eleitores

São convocados a participar das eleições para o Parlamento Federal 61,5 milhões de alemães acima de 18 anos de idade. A maioria é composta por mais de  31,7 milhões de mulheres. Nas eleições para o Parlamento Federal de 2017, 3 milhões de eleitores votaram pela primeira vez.

Governo federal

O chanceler federal e os ministros compõem o governo federal ou gabinete. O chanceler baseia-se na prerrogativa de estabelecer as diretrizes da política do governo. Paralelamente, os ministros dirigem, no âmbito dessas diretrizes, a respectiva área de trabalho de maneira autônoma e sob responsabilidade própria, observando o princípio de coleguismo, segundo o qual o governo federal decide as questões sem consenso de acordo com o princípio da maioria qualificada. O chanceler é o chefe do governo.

O chanceler federal

O chanceler é o único membro eleito do governo federal. A Constituição lhe dá o direito de escolher os ministros e os chefes dos órgãos políticos mais importantes. O chanceler decide ainda sobre o número de ministros e define as pastas de cada um. Ele detém a prerrogativa de estabelecer as diretrizes da política do governo. Com estas competências, o chanceler possui um arsenal de instrumentos governamentais que podem ser comparados ao poder dos presidentes das democracias presidenciais. O Conselho Parlamentar, que estabeleceu a Lei Fundamental em 1949, baseou-se na figura do primeiro-ministro britânico como modelo para o chanceler federal. Ele dispõe dos mesmos meios para exercer o poder que o primeiro-ministro britânico que, por sua vez, tem na realidade um poder incomparadamente maior. No sistema parlamentar da Inglaterra governa somente um único partido, porque o sistema eleitoral britânico é por maioria e favorece o partido mais forte. No Parlamento Federal, normalmente nenhum partido detém a maioria sendo sempre necessária a formação de uma coalizão para eleger o chanceler federal.

A eleição do chanceler é precedida de conversações detalhadas entre os partidos que devem governar juntos. Ali são acertados os detalhes sobre a distribuição dos ministérios entre os partidos, quais deles serão mantidos e que novos serão criados. Ao partido mais votado é concedido o direito de eleger o chanceler federal. Os partidos estabelecem de comum acordo os projetos a desenvolver nos próximos anos legislativos. Os resultados dessas negociações de coalizão são fixados num acordo de coalizão. Somente após essas etapas o chanceler é eleito. As negociações entre os partidos do governo preparam as decisões do governo federal e o acompanham. Quando o estoque de afinidades políticas se esgota, antes da eleição de um novo parlamento, vem a pauta a substituição do chanceler federal. Com a demissão do chanceler em exercício através de uma moção de desconfiança – construtiva – é necessária a eleição simultânea de um novo chanceler. Essa quebra ofensiva da confiança parlamentar obriga os partidos representados no Parlamento Federal a formar uma maioria governamental nova e capaz, antes da queda do chanceler federal. A queda do chanceler federal foi tentada duas vezes, mas só uma vez com sucesso. Isso aconteceu em 1982, quando com o voto de desconfiança contra o então chanceler federal Helmut Schmidt (SPD) foi eleito para o cargo Helmut Kohl (CDU).

O chanceler federal pode também, a qualquer momento, apresentar a questão da confiança ao Parlamento Federal para testar se ainda conta com o apoio irrestrito dos partidos governamentais. Se ela lhe for negada, isto é, se parte da maioria governamental distanciar-se do chanceler, cabe ao presidente federal a decisão de dissolver o parlamento e convocar novas eleições. O presidente federal pode também convocar o parlamento a formar um novo governo.

Nunca houve na História da República Federal da Alemanha uma verdadeira derrota numa moção de desconfiança. Houve, no entanto, três derrotas programadas: os deputados dos partidos governamentais ou os ministros abstiveram-se de votar, para provocar a queda do governo (1972, 1982, 2005). Esse caminho foi trilhado para possibilitar a realização antecipada de eleições gerais não permitidas pela Lei Fundamental. Para tanto é necessário o apoio do presidente federal e a medida não deixa de ser juridicamente controversa.

O Conselho Federal

O Conselho Federal é a representação dos Estados, uma espécie de segunda câmara ao lado do Parlamento Federal. Ele é obrigado a examinar todas as leis federais. Como conselho dos Estados tem a mesma função que uma segunda câmara em outras federações, denominada normalmente de senado. É formado exclusivamente por membros dos governos estaduais. O peso dos votos dos Estados corresponde de forma bem moderada à população dos mesmos: cada Estado tem no mínimo três, os Estados com maior número de habitantes até seis votos.

O Conselho Federal participa da elaboração das leis federais. Nesse aspecto, diferencia-se da segunda câmara de outras federações. A Lei Fundamental prevê duas formas de participação. As leis federais que produzem custos administrativos adicionais para os Estados ou que substituem outras leis estaduais necessitam da aprovação do Conselho Federal: é imprescindível que o Conselho Federal sancione uma lei do Parlamento Federal para que esta produza efeito. Nesse caso o Conselho Federal tem o status de um órgão legislativo com direitos iguais aos do Parlamento Federal. Atualmente, quase 50 por cento de todas as leis aprovadas pelo Bundestag necessitam da aprovação do Conselho Federal. Como as leis federais são fundamentalmente aplicadas pelas administrações estaduais, as leis mais importantes e de maior custo intervêm na soberania administrativa dos Estados. Existe uma diferença entres essas leis e as “leis de recurso”. Elas podem ser rejeitadas pelo Conselho Federal, mas o Parlamento Federal pode rejeitar o recurso com a mesma maioria do Conselho Federal ou com dois terços da maioria dos representantes parlamentares (maioria absoluta).

A partir de setembro de 2006, a Reforma do Federalismo fez uma nova atribuição das competências dos Estados e da União. O objetivo da reforma é melhorar as capacidades de ação e decisão da União e dos Estados e reestruturar mais especificamente suas responsabilidades políticas.

O Parlamento Federal

O Parlamento Federal (Bundestag) é a representação eleita pelo povo da República Federal da Alemanha. Tecnicamente a metade dos 598 deputados são eleitos por meio das listas estaduais dos partidos (segundo voto) e a outra metade pelo voto individual em 299 distritos eleitorais (primeiro voto). Esta distribuição não interfere na posição-chave dos partidos no sistema eleitoral. Somente os candidatos de um distrito eleitoral filiados a um partido têm possibilidades de sucesso. A filiação partidária dos deputados do Bundestag deve refletir a distribuição dos votos dos eleitores. Mas para que a formação de maiorias não seja complicada pela presença de partidos pequenos e até minúsculos, existe a cláusula de exclusão, o chamado obstáculo dos 5%. O número exato de mandatos é na verdade sempre superior, em razão dos mandatos suplementares e excedentes.

 O Bundestag é o parlamento alemão. Seus deputados organizam-se em bancadas e escolhem entre seus integrantes um presidente. O Parlamento Federal tem a tarefa de eleger o chanceler federal e de mantê-lo no governo apoiando sua política de governo. O Parlamento Federal pode destituir o chanceler, negando-lhe a sua confiança. Nesse ponto ele se assemelha a outros parlamentos. O fato de, na Alemanha, o chanceler ser eleito não significa uma grande diferença em relação à Grã-Bretanha ou outras democracias parlamentares em que ele é nomeado pelo chefe de Estado. Em outras democracias parlamentares são sempre eleitos como chefes de governo um presidente de partido que conta com o apoio majoritário do Parlamento.

A segunda grande tarefa dos deputados no Parlamento Federal é a legislação. Também nesse aspecto o Bundestag se assemelha aos parlamentos de outras democracias parlamentares, aprovando primordialmente leis propostas pelo governo federal. O Parlamento Federal, sediado no Reichstag em Berlim, representa porém menos o tipo de fórum de debates que caracteriza a cultura parlamentar britânica. Ele corresponde muito mais ao tipo norte-americano de fórum de trabalhos. As comissões parlamentares do Parlamento Federal debatem, intensivamente e com competência na matéria, os projetos de lei apresentados ao Parlamento.

A terceira grande tarefa do Bundestag é o controle do governo. O controle parlamentar visível ao público é praticado pela oposição. A parte menos visível, mas não menos importante da função controladora, é desempenhada pelos deputados dos partidos do governo, que nas sessões fechadas ao público questionam e criticam seus colegas que são membros do governo.

O presidente federal

O presidente federal representa a República Federal da Alemanha como chefe de Estado. Ele representa seu país no exterior e nomeia os membros do governo, os juízes e os funcionários públicos da Federação. Sanciona leis com a sua assinatura. Exonera o governo e pode, em casos excepcionais como no verão de 2005, dissolver antecipadamente o parlamento. A Lei Fundamental não lhe permite um direito de veto contra as leis aprovadas pelo parlamento, como no caso do presidente dos Estados Unidos e de outros presidentes. O presidente federal confirma as decisões parlamentares e as sugestões do quadro de pessoal apresentadas pelo governo, mas ele apenas verifica a correção dos procedimentos à luz da Constituição. O presidente federal exerce suas funções por um período de cinco anos e pode ser reeleito uma vez. Ele é eleito pela Assembléia Nacional, um órgão composto dos deputados federais e de um número igual de delegados eleitos pelas Assembléias Legislativas dos 16 Estados federados.

O sistema eleitoral

O sistema eleitoral alemão dificulta a formação do governo por um único partido. A regra é os partidos formarem coalizões. Para que os eleitores saibam com qual partido o seu escolhido pretende compor o governo, os partidos determinam na maioria das vezes antes das eleições suas propostas de coalizões. Ao escolher um determinado partido, o eleitor já demonstra, por um lado, sua preferência por uma determinada coalizão e, por outro, determina a relação de forças dos futuros parceiros da coligação governamental.

O Tribunal Constitucional Federal

O Tribunal Constitucional Federal é uma instituição característica da democracia alemã pós-guerra. Foi investido pela Lei Fundamental do direito de anular uma lei criada corretamente em termos democráticos, se constatar que ela vai de encontro à Lei Fundamental. O Tribunal Constitucional Federal só entra em ação quando invocado, o que pode ser feito pelos órgãos federais, como o presidente federal, Parlamento Federal, Conselho Federal, governo federal ou seus integrantes – deputados ou bancadas –, bem como os governos estaduais. O Tribunal Constitucional Federal entra em ação no caso de “litígios constitucionais” para defender a divisão dos poderes garantida na Lei Fundamental e a federação. Para que uma minoria parlamentar também possa recorrer ao Tribunal Constitucional, basta um terço dos deputados para interpor ação contra uma norma legal (“ação abstrata de controle de normas”).

A Lei Fundamental legitima todo cidadão a “interpor recurso institucional” ao Tribunal Constitucional, quando se sente lesado em algum de seus direitos fundamentais por ações de um órgão público. Milhares de cidadãos recorrem todos os anos ao Tribunal Constitucional Federal. O Tribunal tem, porém, o direito de escolher dentre as inúmeras queixas apenas aquelas que possam produzir jurisprudência para a vigência dos direitos fundamentais. Finalmente, todo tribunal alemão é obrigado a recorrer ao Tribunal Constitucional com uma “ação concreta de controle de normas”, se julgar uma lei inconstitucional. O Tribunal Constitucional Federal tem o monopólio da interpretação da constitucionalidade para toda competência judicial.

Os Estados da República Federal da Alemanha

A República Federal da Alemanha é um Estado federativo. Tanto a federação como os 16 Estados federados têm as suas competências próprias. A política exterior, a política européia, a segurança externa, a justiça, o trabalho, a política social, os impostos e a saúde são da alçada da União. A competência nos setores da segurança interna, escolas, instituições do ensino superior, bem como da administração e dos municípios é dos Estados. As competências da União estão limitadas sobretudo à legislação, da qual os Estados federados também participam através de seus representantes do Conselho Federal. As administrações estaduais ficam incumbidas de aplicar não somente as leis de seus Estados como também aquelas da Federação. Os motivos dessa distribuição das tarefas encontram-se no passado. O Estado nacional alemão originou-se em 1871 da união de inúmeros Estados independentes. Assim tornou-se supérflua a organização de uma maior administração central do Estado. Um dado peculiar no círculo dos 16 Estados são as três cidades-estados. Seus territórios limitam-se respectivamente às metrópoles de Berlim, Bremen/Bremerhaven e Hamburgo, enquanto que os outros chamados Flächenländer são aglomerados de inúmeros municípios urbanos e rurais.

 

Os partidos políticos

Os partidos políticos têm, de acordo com a Lei Fundamental, a tarefa de participar ativamente na formação da vontade política do povo. A apresentação de candidatos para funções políticas e a organização de campanhas eleitorais adquirem assim um caráter de tarefa constitucional. Por esse motivo os partidos recebem do Estado uma compensação pelos gastos com a campanha eleitoral. O ressarcimento dos custos de campanhas eleitorais praticado pela primeira vez na Alemanha é atualmente usual na maioria das democracias. De acordo com a Lei Fundamental a organização dos partidos políticos deve obedecer aos princípios democráticos (democracia de filiação). Espera-se deles que se declarem a favor do Estado democrático.

Partidos sobre os quais haja dúvidas de sua vocação democrática podem ser proibidos por solicitação do governo. Mas eles não precisam ser proibidos. Se o governo federal considerar necessária uma proibição, pelo fato de o partido ser um perigo para a democracia, ele pode apenas solicitar essa proibição, que só pode ser determinada pelo Tribunal Constitucional Federal. Assim evita-se que um partido do governo possa proibir outro partido que eventualmente se torne incômodo para ele. Na história da República Federal houve poucos processos de cassações e ainda menos proibições de partidos políticos. A Lei Fundamental privilegia os partidos políticos, mas eles continuam sendo no âmago uma forma de expressão da sociedade. Eles arcam com todos os riscos de fracasso nas eleições, de perda de filiados e em caso de disputas internas por questões programáticas e de pessoal.

O sistema partidário alemão é simples. De um sistema de três partidos (CDU/CSU, SPD e FDP), existente há muitos anos, desenvolveu-se entretanto, com a consolidação dos Verdes na década de 1980 e do partido A Esquerda após a reunificação em 1990, um sistema de cinco partidos. Os partidos da União, que fazem parte da família europeia de partidos democrata-cristãos, concorrem na Alemanha – com exceção da Baviera – com o nome de União Democrata Cristã (CDU). Na Baviera a CDU não possui um diretório regional, deixando a representação a cargo da agremiação-irmã União Social Cristã (CSU). No Parlamento Federal, os deputados de ambos os partidos se uniram para formar uma bancada comum duradoura.

O Partido Social Democrata da Alemanha (SPD) é a segunda força no sistema partidário da Alemanha. Faz parte da família dos partidos social-democratas e socialistas democráticos da Europa. A CDU/CSU e o SPD têm uma atitude fundamentalmente positiva em relação ao Estado social. A CDU/CSU integra mais as classes dos profissionais liberais, comerciantes e empresários, o SPD tem maior aproximação com os sindicatos.

A Alternativa para a Alemanha (AfD) foi fundada em 2013. Ela é tida como partido populista de direita com posições antieuropeias; contudo, seus filiados e mandatários sempre chamam a atenção também com argumentações de extrema direita. Em 2017, a AfD ingressou pela primeira vez no Parlamento Federal, como terceira força política e maior partido oposicionista. Ela está representada no Parlamento Europeu, bem como em 14 dos 16 parlamentos estaduais na Alemanha.

O Partido Liberal Democrata (FDP) faz parte da família dos partidos liberais europeus. Nas eleições nacionais de 2013 o partido obteve apenas uma pequena parcela de votos e, pela primeira vez, não superou a barreira de 5%, ficando sem representação no 18° Parlamento Federal. No 19º período legislativo, o FDP está novamente representado no Parlamento Federal, com 80 mandatos e é assim, o segundo maior partido de oposição.

A Aliança 90/Os Verdes fazem parte da família europeia de partidos verdes e ecológicos. Sua característica programática é a combinação da economia de mercado com as leis de proteção da natureza e do meio ambiente sob a supervisão do Estado. O partido representa os eleitores de alta renda e de formação superior.

O partido A Esquerda é especialmente forte nos cinco Estados que foram incorporados à Alemanha após a reunificação. Na Turíngia, o partido A Esquerda elegeu o governador no final de 2014. Mas está também representado nos parlamentos de vários outros Estados federados. Como partido que defende o tema da justiça social, ele concorre especialmente com o SPD.