Подоплека

Бундесрат

Бундесрат – это представительство земель, своего рода верхняя палата, существующая наряду с Бундестагом. Он должен обсуждать каждый федеральный закон. Как палата земель Бундесрат имеет те же функции, что и верхняя палата в других федеративных государствах, которая в большинстве случаев называется сенатом. В состав Бундесрата входят исключительно представители земельных правительств. Число голосов у той или иной земли в весьма приблизительной форме отражает численность населения данной земли. У каждой земли минимум 3 голоса, земли с большим населением имеют до 6 голосов.

Бундесрат участвует в выработке федеральных законов. При этом он отличается от верхних палат других федеративных государств. Основной закон предусматривает два способа участия Бундесрата в законодательной деятельности. Федеральные законы, создающие для земель дополнительные управлеченские расходы или заменяющие действовавшие до сих пор земельные законы, подлежат одобрению со стороны Бундесрата. Бундесрат должен одобрить закон, принятый Бундестагом, чтобы тот мог вступить в силу. Здесь Бундесрат имеет статус равноправного с Бундестагом законодательного органа. В настоящее время почти 50% всех законов требуют одобрения со стороны Бундесрата. Поскольку федеральные законы в принципе исполняются земельными органами управления, то важнейшие и связанные с большими расходами законы, затрагивают управленческий суверенитет земель. Эти законы, требующие одобрения со стороны Бундесрата, следует отличать от законов, против которых он может возражать. Последние Бундесрат может, в частности, отклонить. Однако Бундестаг может отвергнуть возражение Бундесрата простым или квалифицированным (в две трети голосов), в последнем названном случае, как минимум, большинством членов Бундестага (абсолютным большинством).

В сентябре 2006 г. в рамках реформы в сфере федеративного устройства были по-новому отрегулированы полномочия федерации и земель. Цель – повысить дееспособность федерации и земель и более четко распределить политическую ответственность.

Бундестаг

Бундестаг – избираемое представительство немецкого народа. В техническом плане половина из 598 депутатских мандатов предоставляется в соответствии с результатами выборов по земельным партийным спискам (вторые голоса), другая половина – по результатам выборов конкретных кандидатов в 299 избирательных округах (первые голоса). Такое распределение ничего не меняет в ключевой роли партий в избирательной системе. Лишь те кандидаты в избирательных округах имеют шансы на успех, которые принадлежат к той или иной партии. Число депутатов от той или иной партии призвано отражать распределение голосов избирателей. Для того, чтобы не осложнять картину большинства из-за мелких и очень мелких партий, вводится так называемый пятипроцентный барьер, который не позволяет этим партиям пройти в парламент.

Бундестаг – это германский парламент. Его депутаты образуют фракции и выбирают из своих рядов председателя Бундестага. Перед Бундестагом стоит задача избрать федерального канцлера и поддерживать его затем на этом посту путем одобрения его политики. Бундестаг может сместить канцлера, отказав ему в доверии. В этом он схож с другими парламентами. Не играет также большой роли разница в том, что в Германии канцлер избирается, а в Великобритании или в других парламентских демократиях назначается главой государства. В других парламентских демократиях главой правительства, который может опираться на парламентское большинство, всегда назначается лидер той или иной партии.

Вторая большая задача, стоящая перед депутатами Бундестага, – выработка законодательства. И в этом плане Бундестаг похож на парламенты других демократий, так как в основном принимает законы, предложенные федеральным правительством. Тем не менее Бундестаг, разместившийся в берлинском Рейхстаге, в меньшей степени олицетворяет собой тип дебатирующего парламента, характерного, например, для британской парламентской культуры. Он отвечает скорее американскому типу так называемого рабочего парламента.

Профильные комитеты Бундестага интенсивно и со знанием дела обсуждают внесенные в парламент законопроекты.Третья большая задача, стоящая перед Бундестагом, – контроль за деятельностью правительства. Зримый для общественности парламентский контроль осуществляет парламентская оппозиция. Менее зримую, но не менее эффективную часть контрольных функций берут на себя депутаты правящих партий, которые за закрытыми дверями залов заседаний задают критические вопросы представителям своего правительства.

Выборы

Каждые 4 года партии идут на выборы в Бундестаг. Участие избирателей в выборах по традиции высокое: пик пришелся на 70-е годы (свыше 90 проц.), после объединения – около 80 проц.

Земли Федеративной Республики Германия

Федеративная Республика Германия – федеративное государство. Как федерация, так и 16 федеральных земель имеют собственные полномочия. За внешнюю и европейскую политику, оборону, юстицию, вопросы труда, социальную политику, налоги и здравоохранение отвечает федерация. В компетенцию земель входят такие сферы, как внутренняя безопасность, школьное образование, высшая школа, а также сфера управления и общины. Полномочия федерации сводятся в основном к законодательной деятельности, в которой федеральные земли участвуют через свое представительство в Бундесрате.

А перед органами управления земель стоит задача исполнять не только земельные, но и федеральные законы. Такое разделение задач обусловлено историческими причинами: германское национальное государство возникло в 1871 г. в результате объединения множества самостоятельных государств. Таким образом отпадала необходимость в создании более крупной централизованной системы государственного управления. Среди 16 земель выделяются три города-государства. Их государственная территория ограничивается соответственно пределами Большого Берлина, Большого Бремена и Большого Гамбурга, в то время как остальные земли насчитывают множество городов и общин.

Избирательная система

В Германии выборы проходят по слегка модифицированной, так называемой персонализированной пропорциональной системе. Каждый избиратель имеет два голоса. Первый голос он отдает за кандидата какой-либо партии в избирательном округе, второй – земельному списку одной из партий. Основой для числа полученных в Бундестаге мандатов служат действительные вторые голоса.

Основной закон

Основной закон обязывает органы законодательной власти придерживаться конституционного строя, а органы государственного управления – правовых норм и законов. Особое значение имеет статья 1 Основного закона. Она постулирует в качестве высшего блага конституционного строя уважение человеческого достоинства: «Достоинство человека неприкосновенно. Уважать и защищать его – обязанность всей государственной власти». Другие основные права гарантируют, в частности, свободу действий в рамках законов, равенство всех людей перед законом, свободу печати и СМИ, свободу союзов и защиту семьи.

Основной закон определяет Германию как правовое государ­ство: все действия государственных органов подлежат судебному контролю. Еще один конституционный принцип заключается в том, что Германия – федеративное государство; это означает распределение властных полномочий между федеральными землями (государствами-членами) и центральной властью. И, наконец, Основной закон определяет Германию как социальное государство. Социальное государство требует, чтобы в политике принимались меры для обеспечения людям достойных средств существования в случае безработицы, инвалидности, болезни и старости. Особенностью Основного закона является то, что эти основные конституционные принципы имеют так называемый «вечный характер». На основные права, демократическую форму правления, принципы федеративного и социального государства нельзя посягать и при внесении последующих поправок в Основной закон или при выработке даже совершенно новой конституции.

Констатируя, что народ осуществляет свою власть через специальные органы, Основной закон закрепляет представительную демократию в качестве формы правления. Конституции германских земель предусматривают кроме этого инструменты прямой демократии. С помощью народной инициативы минимально необходимое число граждан призывает земельный парламент разработать тот или иной закон. Прямая законодательная народная инициатива требует таким же образом, чтобы парламент принял предложенный законопроект. Если парламент не следует этому требованию, то затем проводится референдум, в рамках которого закон может быть принят большинством голосов.

Политические партии

Согласно Основному закону, функция политических партий – содействовать формированию политической воли народа. Выдвижение кандидатов на политические посты и организация предвыборной борьбы приобретают таким образом ранг конституционной задачи. По этой причине государство компенсирует партиям расходы, понесенные во время избирательной кампании. Возмещение партиям расходов, понесенных в ходе предвыборной борьбы, впервые реализованное в Германии, стало сегодня обычным явлением в большинстве демократических государств. Согласно Основному закону, политические партии должны строиться на демократических принципах. От них ожидается приверженность демократическому государству.

Партии, чья демократическая направленность находится под сомнением, могут быть запрещены по ходатайству федерального правительства. Однако они могут, но не должны быть запрещены. Если федеральное правительство считает такой запрет необходимым в силу того, что такие партии представляют опасность для демократической системы, оно может лишь ходатайствовать о запрете. Сам запрет налагает исключительно Федеральный конституционный суд. Таким образом предотвращается возможность того, чтобы правящие партии в рамках политической конкуренции могли запретить какую-либо «неудобную» для них партию. В истории Федеративной Республики было немного случаев, когда в суде рассматривался вопрос о запрете партии, и еще меньше случаев, когда партию запрещали. Основной закон, правда, создает привилегии для партий. Однако партии в сущности остаются формами выражения общества. Они несут на себе весь риск, связанный с провалом на выборах, с оттоком членов и отсутствием единого мнения по кадровым и политическим вопросам.

Германский партийный ландшафт имеет четкие контуры. Из существовавшей долгие годы трехпартийной системы (ХДС/ХСС, СДПГ и СвДП) в результате прочного вхождения в политическую жизнь партии «Зеленых» в 80-е годы и Левой партии после воссоединения Германии в 1990 г. на сегодняшний день сложилась стабильная пятипартийная система. «Союзные партии», относящиеся к европейской семье христианских демократов, повсюду в Германии – за исключением Баварии – действуют как Христианско-демократический союз (ХДС). В федеральной земле Бавария ХДС не выступает, оставляя поле деятельности тесно связанной с ней братской партией, Христианско-социальному союзу (ХСС). В Бундестаге депутаты обеих партий прочно образуют единую фракцию.

Социал-демократическая партия Германии (СДПГ) – вторая сила в германском партийном ландшафте. Она относится к европейской семье социал-демократов и демократических социалистов. ХДС/ХСС и СДПГ в принципе позитивно относятся к социальному государству. ХДС/ХСС притягивают скорее тех, кто имеет собственное дело, занимается промыслом, и предпринимателей, СДПГ близка к профсоюзам.

Альтернатива для Германии (АдГ) была основана в 2013 году. Она считается правопопулистской партией с антиевропейскими позициями; однако, члены и обладатели мандата то и дело привлекают всеобщее внимание и своими правоэкстремистскими высказываниями. АдГ в 2017 году впервые получила места в Бундестаге, а именно в качестве третьей по численности и самой крупной оппозиционной партии. Она представлена в Европейском парламенте, а также в 14 из 16 земельных парламентах Германии.

Свободная демократическая партия (СвДП) относится к семейству либеральных европейских партий. На выборах в Бундестаг 2013 года партия из-за своей слишком низкой доли голосов впервые не прошла пятипроцентную оговорку и тем самым не попала в 18-й парламент Германии. На 19-м сроке созыва СвДП вновь занимает 80 мест в Бундестаге, являясь тем самым второй по величине оппозиционной партией.

Союз 90/Зелёные относятся к европейскому семейству зелёных и экологических партий. Характерной чертой их программы является сочетание рыночной экономики с необходимостью охраны природы и окружающей среды под контролем государства. Они представляют скорее хорошо зарабатывающих избирателей с образованием выше среднего.

Левая партия особенно сильно представлена в пяти землях, которые в ходе воссоединения Германии вошли в состав ФРГ. В федеральной земле Тюрингии с конца 2014 года правит премьер-министр от Левых. Во многих других землях они также представлены в ландтагах. Будучи партией, агитирующей за тему социальной справедливости, она в первую очередь находится в конкуренции с СДПГ.

Пятипроцентный барьер

Лишь те партии учитываются при распределении мандатов в Бундестаге, которые получили более 5 проц. голосов избирателей или чьи кандидаты победили, как минимум, в 3 избирательных округах.

Федеральное правительство

Федеральный канцлер и федеральные министры образуют правительство. Канцлер обладает директивной компетенцией, министры самостоятельно руководят министерствами в рамках директив. В правительстве действует принцип коллегиальности: решения по спорным вопросам принимаются большинством голосов. Делами руководит канцлер.

Федеральный канцлер и правительство

Федеральный канцлер – единственный избираемый член федерального правительства. Конституция предоставляет ему право самостоятельно выбирать министров в качестве руководителей важнейших политических органов власти. Кроме того, канцлер определяет число министерств и закрепляет за ними сферы ответственности. Он обладает директивной компетенцией, которая дает канцлеру право предписывать основные направления правительственной деятельности, которых следует придерживаться в обязательном порядке. Благодаря этим полномочиям федеральный канцлер обладает арсеналом руководящих средств, который можно сравнить с властью президента в демократическом государстве с президентской формой правления.

Парламентский совет, принявший в 1949 г. Основной закон, взял за образец для поста федерального канцлера пост британского премьер-министра. Последний обладает такими же власт­ными полномочиями, как и канцлер, однако в действительности у канцлера значительно меньше власти, чем у премьер-министра. В рамках парламентской системы Великобритании всегда правит только одна партия, так как британская мажоритарная избирательная система создает благоприятные условия для сильнейшей партии. В Бундестаге, как правило, ни одна партия не имеет абсолютного большинства голосов. Поэтому для избрания канцлера обычно необходима коалиция.

Федеральный конституционный суд

Федеральный конституционный суд – характерный институт германской послевоенной демократии. Основной закон наделил его правом отменять принятые в должном демократическом порядке законы, если суд придет к заключению, что они противоречат конституции. Конституционный суд начинает действовать только после обращения к нему. Среди тех, кто имеет право подавать такой иск, такие федеральные органы, как федеральный президент, Бундестаг, Бундесрат, федеральное правительство или их части, – депутаты или фракции – а также земельные правительства. В рамках «конституционного спора» конституционный суд выступает в защиту гарантированного Основным законом принципа разделения властей и федеративного государственного устройства. Достаточно также одной трети депутатов Бундестага, чтобы подать жалобу против какой-либо правовой нормы («абстрактный иск по контролю правовой нормы»), что предусмотрено с целью дать возможность обращаться в конституционный суд и парламентскому меньшинству.

Кроме того, Основной закон наделяет правом и отдельного гражданина подавать «конституционную жалобу», если он в результате действий того или иного органа власти чувствует себя ущемленным в своих основных правах. Из года в год тысячи граждан подают конституционные жалобы. Однако суд имеет право выбирать из потока жалоб лишь те, по которым может быть принято основополагающее решение в отношении действия основных прав. И, наконец, каждый германский суд обязан обращаться в конституционный суд с («конкретным иском по контролю правовой нормы»), если он считает, что закон противоречит конституции. Федеральный конституционный суд обладает монопольным правом толкования конституции для всей системы правосудия.

Федеральный президент

Федеральный президент представляет Федеративную Республику Германия в качестве главы государства. Он представляет страну на международной арене, назначает членов правительства, судей и высокопоставленных государственных чиновников. После его подписи законы вступают в силу. Он отправляет правительство в отставку и имеет право – как это произошло летом 2005 г. – в исключительных случаях досрочно распустить парламент. Основной закон не предоставляет федеральному президенту право вето, подобно тому, какое имеет президент США или президенты других стран в отношении законодательных решений парламентских органов.

Федеральный президент подтверждает, правда, парламентские решения и кадровые предложения правительства. Однако он контролирует только то, чтобы они появились на свет правильным путем, согласно предписаниям Основного закона. Федеральный президент выполняет свои функции в течение пяти лет, он может быть переизбран на второй срок. Его избирает Федеральное собрание, которое состоит, во-первых, из депутатов Бундестага, а, во-вторых, из такого же числа членов, избранных парламентами 16 федеральных земель.

Федеративное государство

Германское федеративное государство – сложное образование. Оно состоит из централизованного государственного уровня в виде федерации и 16 земель. Основной закон закрепляет распределение полномочий: то, чем занимается федерация, и то, чем занимаются земли. В этом плане федеративное устройство Германии схоже с другими федеративными государствами. Общественная жизнь базируется в основном на федеральных законах. Граждане же – согласно принципу субсидиарности – почти всегда имеют дело с земельными властями и местными (коммунальными) администрациями, которые действуют по поручению земель. Причина этого кроется в стремлении Основного закона объединить преимущества централизованного государства с преимуществами федеративного государства. Граждане других федеративных государств в повседневной жизни намного чаще имеют дело с представителями федеральных властей.

Основной закон требует схожести жизненных условий по всей Германии. Эти жизненные условия определяются в основном экономической и социальной политикой. Свод германских финансово-правовых постановлений не предоставляет землям какой-либо значимой свободы действий для финансирования стоящих перед ними задач. Сбор всех налогов, приносящих сравнительно большой доход, регулируется федеральными законами, которые, однако, требуют одобрения со стороны представительства земель – Бундесрата. Часть этих налогов поступает только в казну федерации или только в казну земель, другая часть, в том числе и особенно доходные налоги, распределяется между федерацией и землями. В этом плане германское федеративное государство схоже с централизованным. Тем не менее земли контролируют большую часть общегосударственного потенциала управления. В германской системе управления доминируют таким образом федералистские элементы. Земельные органы управления, с одной стороны, исполняют законы данной земли. А кроме того, они исполняют еще и большинство федеральных законов.

В результате большого спектра задач, переданного федерацией землям, многие из них в прошлом были вынуждены залезть в большие долги. В 2009 г. была принята конституционная поправка, запрещающая им с 2020 г. брать новые кредиты и ограничивающая с 2016 г. разрешенную новую задолженность федерации – с оговоркой на случай кризисных экономических ситуаций – максимум 0,35% стоимости ВВП («долговой тормоз»).

Три общегосударственные задачи земли выполняют совершенно самостоятельно: ведают делами школьного образования и высшей школы; вопросами внутренней безопасности, в том числе полицией; строительством системы коммунального самоуправления. В широко очерченных правах Бундесрата на участие в принятии решений земли видят компенсацию тому преимуществу, которое имеет федерация в сфере законодательства.

Электорат

61,5 млн. немцев от 18 лет и старше могут участвовать в выборах в Бундестаг. При этом свыше 31,7 млн. – это женщины. В ходе парламентских выборов 2017 г. 3 млн. человек впервые получили право голосовать.